Понятие, структура и функции системы управления персоналом в органах местного самоуправления

В целом по общим оценкам (исключая, конечно, крупные мегаполисы, где, впрочем, тоже имеются свои проблемы) органы местного самоуправления переживают далеко не лучшие времена. Местные бюджеты не могут профинансировать полноценную реализацию функций местного самоуправления, а кадровый состав его оставляет желать много лучшего. В большинстве случаев, и особенно в отдаленных от областных центров районах страны, комплектование должностей муниципальных служащих в соответствии с квалификационными требованиями по должностям муниципальной службы из числа местных жителей достаточно сложно. Так, по данным администрации Челябинской области возрастной состав муниципальных служащих не обеспечивает планомерность замены кадрового состава одной возрастной группы другой. В частности, служащих от 31 года до 40 лет почти в два раза меньше, чем служащих возрастной категории 51-55 лет. Около трети муниципальных служащих не имеют высшего образования. Из-за низкого денежного содержания число женщин среди муниципальных служащих постоянно превышает число мужчин в 2,5-2,7 раза.

По данным Федеральной службы государственной статистики и материалам, поступившим из субъектов Федерации, базовое высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» сегодня имеют лишь 0,2% общей численности выборных лиц местного самоуправления и 2,8% общей численности россиян, занимающих должности на муниципальной службе. Не спасают положение муниципальные служащие и выборные лица местного самоуправления, окончившие различные курсы профессиональной переподготовки по специальности «Государственное и муниципальное управление» или курсы повышения квалификации по специализированным программам в области муниципального управления. Их очень и очень мало. К концу 2010 г. численность работников муниципальной службы, получивших дополнительное профессиональное образование, составила 29 658 человек. Это всего 9,6% общей численности муниципальных служащих.

Заметим, что за последние годы число муниципальных образований удвоилось и продолжает расти. Между тем непосредственно на подготовку и повышение квалификации муниципальных служащих использование средств федерального бюджета не предусмотрено. Поэтому очень много в обеспечении муниципальных образований кадрами зависит от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны организовать процесс подготовки муниципальных служащих. И здесь не обойтись без финансирования из региональных бюджетов.

27 мая 2003 г. в рамках начавшейся реформы государственной службы был принят Федеральный закон N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», где в статье 3 был прямо закреплен принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Следом за ним административная реформа затронула и местное управление. Одной из мер в этой связи стало принятия нового рамочного Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в статье 5 которого были прямо закреплены условия, обеспечивающие взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. В их числе:

- единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

- единство ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

- единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

- учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

- соотносительность основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

- соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Исходя из этих законодательных требований логично было бы предположить, что законодательство о муниципальной службе должно быть концептуально весьма близко к законодательству о государственной гражданской службе. Однако этого не произошло. Если законодательство о государственной гражданской службе носит выраженный административно-правовой характер и по существу представляет собой рамочный правовой режим такой службы, то в основу законодательства о муниципальной службе положены нормы трудового права, что, естественно, никоим образом не позволяет говорить о декларированном единстве требований на государственной гражданской и муниципальной службе. Считать такое положение нормальным вряд ли можно, поскольку родовым для служебных правоотношений является именно административное право, отождествлять или подменять которое трудовым невозможно. Тем не менее в случае с муниципальной службы законодатель игнорировал коренное направление реформы публичной службы, состоящее в отказе от преимущественного регулирования служебных отношений трудовым правом в пользу административного.