Этапы становление местного самоуправления на Руси

На обязанности губернских правлений было возложено: обнародование в губернии законов и правительственных распоряжений, наблюдение за точным исполнением законов, а равно прекращение всякого рода злоупотреблений и незаконных действий. На него же было возложено охранение благонравия, порядка, мира и тишины в губернии; производство по делам исполнительным и решение бесспорных дел. Таким образом, сфера компетенции губернских правлений была ограничена на первый раз делами общей администрации и полицией безопасности. Вопросы местного благосостояния не входили в их ведомство, и это конечно потому, что для этой цели были образованы особые местные органы под именем "приказов общественного призрения".

Учреждение приказов во многих отношениях является замечательным. Во-первых, название этих учреждений нисколько не соответствовало характеру тех задач, выполнение которых на них было возложено; общественное призрение это далеко не единственный предмет их деятельности, и трудно сказать, почему именно было дано им такое название; быть может, в начале предполагалось ограничить их деятельность общественным призрением, в последствии же эта компетенция была определена шире, а название осталось прежнее; или же самое выражение общественное призрение понималось в обширном смысле, как попечение об общественном благосостоянии. Приказы являлись учреждениями, ведавшими весьма различные вопросы благосостояния, как-то: народное образование, призрение бедных, народное здоровье, устройство домов для умалишенных, заведение домов трудолюбия, где безработные могли бы находить работу, а следовательно и средства для пропитания; забота об общественной нравственности также но была изъята из круга ведомства приказов; на их обязанность возлагалось учреждение смирительных домов для лиц безнравственного поведения, а к этой категории, по мнению законодателя, относились: 1) "сыновья или дочери, непослушные родителям; 2) расточители; 3) рабы (т.е. крепостные люди) ленивые или гуляки, которые все пропивают и проматывают; 4) рабы непотребные, коих никто в службу не принимает; наконец, 5) все люди, кои начнут без стыда и зазора иметь явно доведение благочинию и добронравию противное". "Хорошо устроенный смирительный дом, как говорит учреждение о губерниях, ограждает общество от многих продерзостей, добронравие повреждающих и, следовательно, бывает нужен для общего благочестия и спокойствия семей. Отсюда ми видим, насколько обширно был очерчен круг деятельности приказов. Замечательным, далее, представляется и то, что и по степени власти эти учреждения были поставлены на одну линию с губернскими правлениями; подобно этим последним, они подчинялись только сенату и Верховной Власти, но по своей организации и составу они резко отличались от губернских правлений; правда, это были также коллегиальные учреждения, но состав их был выборный, причем в качестве их членов являлись по 2 заседателя от каждого из судов второй инстанции. Таким образом, по своему составу приказы являлись учреждениями общественными. Конечно, на первый взгляд может показаться весьма странным то обстоятельство, что в качестве членов приказов фигурировали заседатели судебных мест; но объяснить это следует нежеланием правительства устраивать особую систему выборов для избрания членов приказов, раз уже признано было необходимым присвоить этим учреждениям общественный характер; кроме того нельзя упускать из виду и того, что заседатели судов не были все же профессиональными судьями, а лишь представителями от сословий, избиравшимися на три года для участия в судебной деятельности; следовательно, ничто не мешало им, как представителям от сословий, участвовать и в деятельности приказов.

Таким образом, губернское правление и приказ общественного призрения были двумя важнейшими губернскими учреждениями, ведавшими первое полицию безопасности и общую администрацию, последнее — полицию благосостояния, т.е. оба эти учреждения в совокупности ведали все внутреннее управление губернии. Уездными органами полиции безопасности и благосостояния являлись, по учреждению о губерниях 1775 года, так называемые "нижние земские суды", по одному на каждый уезд. Нижние земские суды, несмотря на свое название, не были учреждениями судебными и не составляли низшей инстанции по отношению к верхним земским судам. Последние были действительно судебными учреждениями, между тем как нижние суды были учреждениями полицейскими, подчиненными всем губернским, главным же образом губернаторам и губернским правлениям. В законе мы находим и детальное перечисление обязанностей уездной полиции с указанием на те из них, которые в особенности должны были обращать на себя внимание земского исправника, как начальника и главы нижнего земского суда. Организация этого учреждения представляется замечательною в том отношении, что весь состав его был выборный. Исправник и два заседателя выбирались дворянством, другие два были членами "нижней расправы". Таким образом, по своему составу уездные полицейские учреждения времени Екатерины II являются в сущности земскими, или правильнее выборно-сословными. Было бы неверно, однако, думать, что земская уездная полиция пользовалась какою-либо самостоятельностью и независимостью от правительственной губернской администрации; напротив, она всецело была ей подчинена, и земский исправник был орудием в руках губернатора. Если мы примем во внимании, что даже и в настоящее время полиция не носит земского характера и находится всецело в руках правительственных органов, то только что указанная зависимость уездной земской полиции Екатерининского времени от губернской правительственной администрации будет вполне понятною. Но как бы то ни было, организация нижних земских судов показывает, что самая идея земской полиции, т.е. полиции вверенной заведыванию представителей местного населения, была не чужда правительству, хотя осуществление ее даже в до настоящего времени остается недостигнутым идеалом и не только в России, но и в других европейских государствах.