Этапы становление местного самоуправления на Руси

Екатерины II стремилась ввести в местное управление новые начала — децентрализации и самоуправления, в то время как в предшествующий период местное управление было обыкновенно централизованным, а самоуправление если и существовало, то опять же имело лишь повинностный характер и было настолько же централизовано, насколько и правительственное управление.

Была образована особая комиссия, специальною задачей которой явилось составление уложения, но которая в то же время должна была подать свои мнения и по вопросу о реорганизации местного управления. Эти мнения мы и находим в депутатских "наказах"; сущность их заключалась в том, что отдельные сословия желали каждое для себя административной самостоятельности и ограничения власти приказного элемента. В особенности дворянское сословие высказывало желание взять в свои руки все уездное управление; заявления сословий не только были выслушаны, но и в значительной степени приняты во внимание при реорганизации местного управления.

Но первые мероприятия Екатерины II в отношении этой реорганизации были еще более или менее случайны и не проводились по определенному плану. Она хотела бороться с злоупотреблениями приказной администрации одним из действительных средств борьбы считала установление определенного жалованья чиновникам. Затем, желая предварительно произвести некоторые улучшения в существующих учреждениях, Она обратила свое внимание на должность губернатора, как на самую выдающуюся из местных должностей. "Наставлением губернаторам", изданным в 1764 году, власть и значение губернаторов были увеличены, в особенности тем, что они были подчинены непосредственно сенату и Императрице, освободившись от опеки коллегий.

Таким путем Екатерина II стремилась достигнуть единства губернского управления. Возлагая на губернатора все дела местного управления и называя его хозяином губернии, она не желала, подчинением его коллегиям, внести в губернское управление разногласие, предпочитая начала провинциального управления началам реального. Впрочем, радикальная реорганизация местных установлений произведена изданием учреждения о губерниях в 1775 году и последующими узаконениями.

Из вновь образованных установлений в области местного управления обращает на себя внимание должность генерал-губернатора или государева наместника. В этой должности впервые выразилось стремление правительства децентрализовать местную правительственную власть, сделать ее более сильною и авторитетною и поставить ее в возможность сообразоваться с требованиями и условиями местной жизни. Но как первая попытка, установление это не было вполне удачным и примиренным с другими установлениями. Генерал-губернаторы, поставленные каждый во главе нескольких губерний, должны были наблюдать за тем, чтобы установленные начала губернского управления находили свое действительное и законное осуществление; но за тем задачи их состояли в пресечении всякого рода злоупотреблений; в области суда — в ограждении тяжущихся от чрезмерной медленности в судопроизводстве, без вмешательства, однако в самую деятельность судебных мест; в сфере административной — в пресечении роскоши, мотовства, тиранства и т. п., в наблюдении за точностью сборов, за всем благоустройством в губернии и т. д. Сообразно своей власти и своему высокому положению, генерал-губернаторы пользовались особыми преимуществами: так, они участвовали в сенате на правах членов, пользовались особыми внешними отличиями. Однако действительное управление каждой губернии возлагалось на соответствующих губернаторов и губернские правления; последнее учреждение было подчинено непосредственно сенату и, следовательно, поставлено на одну линию с коллегиями, в чем также нельзя не видеть желания правительства децентрализовать местное управление. К сожалению, сфера компетенции генерал-губернаторов и губернаторов не была в достаточной степени разграничена, и если вся ответственность по управлению каждою губернией была возложена на губернатора, то от действительного управления не был устранен и генерал-губернатор. Губернское правление, получившее коллегиальный состав в лице губернатора, как председателя и двух советников, как непременных членов, явилось в сущности учреждением совещательным, без всякой действительной власти, так как последняя всецело принадлежала губернатору. Закон делал только одну оговорку, что о вредных и незаконных постановлениях губернатора советники должны были доносить генерал-губернатору и сенату, не имея однако права останавливать исполнения таких постановлений. Таким образом, советники губернского правления по степени своей власти не далеко ушли от петровских "ландратов", а вместе с тем теряло почти все свое значение и самое учреждение губернского правления. Однако если Императрица Екатерина II прибегла к восстановлению должности ландратов, хотя бы и в несколько другой форме, то она должна была иметь для этого известные основания, тем более что ее в этом отношении ее остановила даже и неудача петровских "ландратов". Явление это следует объяснить различием в самых целях образования ландратских коллегий и губернских правлений. Петр Великий в учреждении ландратов видел средство ограничения произвола губернаторов, между тем как Екатерина II, при образовании губернских правлений, вникала в дело уже гораздо глубже, видя в них средство наиболее целесообразного удовлетворения потребностей местного управления. Эти потребности с каждым годом усложнялись и умножались, так что становилась все более и более очевидною невозможность ограничиваться при их удовлетворении единоличною должностью губернатора; такие управители, как наместники, воеводы и губернаторы, воплощали в себе прежде всего и наиболее всего авторитет и единство правительственной власти, следовательно, и были наиболее полезны и необходимы там, где и когда ощущалась необходимость в проявлении такого авторитета; но все подобного рода должности, как единоличные и поставленные во главе сравнительно обширных административных районов, оказываются не пригодными, когда вопрос касается не столько авторитета правительственной власти, сколько наиболее целесообразного удовлетворения целей благосостояния местного населения. Здесь нужны уже учреждения в собственном смысле этого слова, т.е. такие, в которых отдельные и самостоятельные ветви управления вверены заведыванию специально назначенных для того лиц, где решения различных вопросов местной жизни постановляются вне единоличного усмотрения того или другого начальника, по предварительному обсуждению вопросов специалистами, и на основании взаимного соглашения всех тех лиц, которые, в качестве равноправных членов, составляют собою присутствие учреждения. Такого рода учреждение Екатерина II, конечно, и имела в виду создать; но от намерения и желания до дела еще далеко: еще не так легко было примирить начала авторитета и пользы; первое следовало пока еще оставить в руках единоличных начальников, последнее — перенести на коллегиальное учреждение, но однако так, чтобы единоличное и коллегиальное начала составляли из себя как бы две стороны одного и того же целого. Такая задача, конечно, была слишком трудна и превосходила организаторские способности правителей XVIII века. Вот почему, несмотря на первоначальную неудовлетворительность организации губернских правлений, советники которых, как замечено немногим отличались от петровских ландратов, Императрице Екатерине II следует вменить в заслугу уже и самое намерение образовать губернское учреждение на вышеуказанных началах, хотя бы осуществления этих начал на первое время и не было достигнуто.