Публично-правовая природа статуса государственных и муниципальных служащих

По Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших доктринальных положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

Из основополагающих для всей российской правовой системы норм Конституции РФ проистекают особенности установления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслужащими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации полномочия, осуществляемые государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в статье 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими, которые являются должностными лицами либо представителями власти.

Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается решение вопросов местного значения. Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года и другими федеральными законами.

Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом, либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих.

Все без исключения государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными в главе 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских и муниципальных служащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией (ст. 64). Заметим, однако, что гражданские права и свободы государственных гражданских и муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государственного и муниципального управления. Правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нормами трудового права. Хотя, в правовой литературе нет, однако, единого мнения, нормами какой отрасли права должен регулироваться правовой статус и, в частности гарантии государственного (муниципального) служащего. Сторонники административного регулирования в указанной сфере приводят следующие аргументы:

1) государственный, (муниципальный) служащий как субъект административного права является носителем определенных прав и обязанностей, которые реализуются через административно-правовые отношения. Специфика указанных прав и обязанностей, состоящая в том, что государственный (муниципальный) служащий в процессе служебной деятельности реализует часть компетенции государственного (муниципального) органа и в связи с этим обладает правом принимать в одностороннем порядке от имени государства управленческие решения, обязательные для исполнения лицами, не находящимися в их служебном (линейном) подчинении, обуславливает также наличие таких ограничений для государственного (муниципального) служащего, как запрет заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, принимать участие в забастовке и т.д. Установление государством для государственного (муниципального) служащего таких серьезных ограничений, с одной стороны, отличает его от других работников как частных, так и государственных предприятий, учреждений, организаций, а с другой стороны, порождает необходимость закрепления в законодательстве специальных гарантий, которые, компенсируя определенную ущемленность прав государственных (муниципальных) служащих, обеспечивают эффективное выполнение ими своих должностных прав и обязанностей. Таким образом, гарантии являются необходимым средством реализации административно-правовых отношений и поэтому должны быть урегулированы нормами административного права;