Форма государственного устройства современного российского государства

Некоторые политики предлагают вообще официально постепенно преобразовать Россию в конфедеративное государство (такой позиции придерживался, например, экс-губернатор Саратовской области Д. Аяцков). В связи с этим следует обратить внимание на проблему, может ли субъект Федерации обладать государственным суверенитетом. В мировой юридической науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Елинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказывается признавать субъектов федерации суверенными государственными образованиями. Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, да надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой Республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. Конституция РФ 1993 г. изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Кстати, ни одна в мире федерация не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава Федерации. Поэтому речь должна идти о путях сохранения России как единого федеративного государства, а не как союза самостоятельных государств — такие предложения могут привести к распаду России, что мы уже наблюдали на примере СССР. В связи с этим следует прислушаться к точке зрения В.Е. Чиркина, что собственная власть субъекта Федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная квазиполитическая власть.

СССР и Российская Федерация создавались как федеративные государства для решения национального вопроса, впервые в мировой истории федерации формировались по национальному принципу. Это означало, что субъектами в каждой из них стали национальные государства. Отличие России заключалось в том, что она была построена на автономии, т.е. ее субъектами были автономные государства — автономные республики и другие формы национальной автономной государственности (автономные области и автономные округа). Российская Федерация большинством ученых признавалась федеративным государством, хотя фактически она, также как и СССР, была унитарным государством, подчиненным Центру — Москве.

Фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от Центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным. Так, губернатор Приморского края С. Дарькин, выступая на выездном заседании комитета Совета Федерации по бюджету во Владивостоке в сентябре 2005 г., назвал неэффективным механизм распределения средств из федерального фонда поддержки регионов, предусмотренный федеральным бюджетом на 2006 г.: «Это просто абсурд, когда увеличение налогового потенциала региона влечет за собой уменьшение объема финансовой поддержки. Деньги должны получать в первую очередь там, где экономика работает эффективно». По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) — к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного — финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства. Так, В.А. Черепанов, исследующий проблемы осуществления государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, утверждает, что последние государственно-правовые реформы направлены на централизацию государственной власти. Депутат Государственного совета Республики Татарстан М. Галеев правильно считает, что реальный федерализм предполагает взаимную ответственность и центр обязан также отчитываться перед регионами по тем полномочиям, которые регионы делегировали ему. Равно как центр должен контролировать регионы по тем полномочиям, которые есть у них. То есть эффективное федеративное государство невозможно только в условиях вертикали. Федерация — это прежде всего регионы, а не группа чиновников из Москвы — хотя, с другой стороны, излишняя самостоятельность некоторых регионов, особенно отдельных республик, отсутствие контроля за ними со стороны Центра приводят к оформлению и укреплению клановых режимов, использующих этно-демократические идеи. Не случайно некоторые авторы считают, что существование национальных автономий прямо нарушает гражданские права россиян, разрушает единое правовое пространство и лучший вариант — это переход к национально-культурной автономии. В.Е. Чиркин считает, что структура федерации не должна быть связана с этническим, национальным составом, и при созданием субъектов следует руководствоваться комплексно-территориальным подходом, используя при этом не только этнические, но и исторические, географические и иные наименования для субъектов федерации. Вызывает в связи с этим опасения некоторые положения проекта документа, подготовленного возглавляемым В. Яковлевым Министерством регионального развития, — поправок к концепции государственной политики, утвержденной еще в 1996 г. Указом Б.Н. Ельцина. Согласно этому документу традиционная идея единого многонационального общества должна быть дополнена «консолидирующей ролью русского народа». Таким образом, как правильно указывает М. Глобачев, понятие «государствообразующей нации», прежде имевшее хождение лишь в записках частнопрактикующих патриотов, впервые в постсоветской России может обрести и — обретет, скорее всего — совершенно официальную легитимность. Из прочих новаций стоит упомянуть отказ авторов от раздела «Совершенствование федеративных отношений». Магистральная тенденция проекта: никаких суверенитетов по этническому признаку, зато разных виньеток в духе «этнокультурно» социализации можно подбавить и побольше.